正视难点 强化管理 呼吁法律保障——2011年中国南方十一省（市、区）基建考古区域协作会议纪实

    7月22~25日，2011年中国南方十一省（市、区）基建考古区域协作会议在贵阳召开，来自湖北、湖南、广东、广西、江西、浙江、福建、贵州、云南、上海、重庆等省级文物考古研究所负责基本建设考古工作的相关人员参加了会议。会议围绕基本建设中的文物考古工作的管理、部门协作、跨区域项目的协调、城市建设项目的文物管理以及考古收费的非税收管理等难点问题展开经验交流和讨论。

    基本建设中的考古工作一直是中国考古学发展的基础和生命线。在长期的实践中，对基建考古的观念和认识也在逐步提高。从三峡工程开始，文物考古工作从单纯的配合基建到成为基本建设工程中的重要组成部分。近几年来，国家不断加大国内基本建设的投资以拉动内需，给考古和文物保护工作带来前所未有的压力和挑战。基本建设中考古工作和文物保护面临的新情况和新问题带有普遍性。这些共性的问题促使行业内加强管理的意识也逐步提高。

    各省代表结合基建考古的程序、调查勘探与考古发掘经费的预算标准、执行情况、难点及对策，畅所欲言，坦诚交流。随着大型基本建设的增加以及基建考古工作实践经验的积累，目前基本建设中的文物考古工作在逐步解决老问题的同时，也出现了新的问题和困惑。

 

    城市内建设项目、中小型基建项目遭遇执行难

    近年来，由于对跨区域的大型基本建设中的考古和文物保护工作的模式和方法，注意了统一协调规范，建立有效的协调机制，通过完善内部管理，避免了各自为政，标准不一的情况，在树立良好的行业形象的同时，也保证了文物考古工作的顺利开展。国家立项的大型基本建设项目，工作开展较深入，发改委、审计的工作给基建文保工作提供了便利条件，基建部门也多以主动积极的态度配合文物考古工作，工期、经费到位等情况良好。

    但是城市内的工业园区和中小型建设项目的文物保护工作开展较难。园区类工程数量多且随意性大，涉区县范围广、建设速度快，文物保护工作严重滞后。这些建设工程多是市、区、县的重点建设项目，为了加大招商引资力度，改善投资环境，往往是由当地政府牵头，文物部门在与地方政府谈判时，遇到的压力和难度非常大。对这类项目，发改委往往审计不严，调查勘探工作滞后于工程建设，遗漏项目较多。

    各省文物部门在处理这类问题时也是各显神通，有的通过地方文物行政管理部门，积极向政府反映，与当地发改委、建委等部门沟通，强调文物保护的重要性，争取把文物调查、勘探列入工程建设前期审批事项。湖北襄阳市区的工业项目由市政府每年拨款200万元调查勘探费，不再向建设单位收取费用，这样文保工作做在工程建设施工前，有利于保护文物。重庆市则出台了《关于加强工业园区建设文物保护工作的通知》（市文广局和市经委联合颁发）。重庆市考古所主动与各园区管委会联系，采取先垫资开展考古调查、勘探工作的方法，发现文物点后一并制定文物保护方案（含调查、勘探和发掘经费），最后签订一个文物保护工作协议。

    此外，随着城市化进程的推进和新农村建设，对文物的破坏是全方位的。城市内地下穿越文物保护单位的保护也存在法律界定的难题。

    基建涉及的地面文物保护成为新的难点

    从文物到文化遗产，随着文物保护的内涵与外延的不断扩大，尤其是第三次全国文物普查新发现文化遗产数量和种类的增加，基本建设中的文物考古工作已经成为文物的大保护问题。一些省级考古所在关注地下文物保护的同时也肩负着地面文物保护的责任。云南、重庆、浙江、江西等省级考古所都是地面和地下文物保护工作兼顾。

    地下文物保护在工程设计线路之初往往就考虑到保护的问题，改线、绕线错开文物点。但水电站等在设计阶段不可能避让文物点，地面文物的保护工作量加大。由于地面文物的种类复杂、涉及的环节多，具体工作技术难度大，如文物迁建、桥梁的整体抬升、异地重建、古民居的保护、移民补偿等等，难度和压力极大。同时，在管理、资质、程序、标准等方面也需要一系列的法规支持。

    行业管理亟需法规保障

    基建中的文物考古面临的问题和困难，在很大程度上需要法规和制度上的保障。《文物保护法》现有条款和建设投资主体的多元化的矛盾尖锐。经济建设的形势发展很快，而法规相对滞后；现有条款不适应形势的发展、文物部门在工程立项报批过程中的话语权问题都是文物部门难以跨越和克服的问题。比如《文物保护法》对大型基本建设应事先开展考古调查、勘探工作有明确规定，而中型或小型项目不在其列，由此造成中小型基建项目的执行难问题。

    而文物执法处罚力度的软弱，造成对一些基建项目中破坏文物的处罚往往起到反面的作用。上百万的发掘经费与最高50万的罚金相比，工程部门如果都效仿不遵守《文物保护法》，对文物的破坏将是毁灭性的。

    文物部门对基建项目中勘探发掘经费的收取也往往遭遇尴尬。国家文物局、国家计委、财政部会签的《关于颁发〈考古调查、勘探、发掘经费预算定额管理办法〉的通知》[（90）文物字第248号]）是制订地下文物保护方案的经费依据，但随着社会经济的发展，《定额办法》在结构上也显露出其不合理性。特别是新田野考古工作规程颁布后，后期整理增加了许多全新的工作内容，需要更多的资金保障，但《定额办法》在这方面由没有相应的配套项目，造成考古机构与建设业主沟通困难。要适应当前工作的需要，及时调整《定额办法》成为当务之急。此外，寻求考古收费非税收入管理的法律支持也迫在眉睫。

    会议代表认为，文物考古在基本建设中的地位越来越重要。各省文物考古单位与发改委、交通、建设、水利水电以及财政、物价、税务等部门开展了积极合作，并取得良好的成效。但行业的自律，领队与文物安全问题，经费使用问题，都需要我们在今后的工作中引起重视和警觉。

    一年一次的南方基建考古区域协作会议今年已是第四届，由贵州省文物考古研究所承办。基建考古的区域协作已经成为重要的区域会议，不仅为南方各省文物部门搭建了一个很好的交流平台，对统一协调南方区域基本建设中的文物考古工作、交流基本建设中的文物保护经验将起到进一步的促进作用。同时将为在全国范围内的基建考古的制度化、规范化的建设提供依据。

(《中国文物报》2011年7月29日3版)